Le secteur public français, un gâteau annuel de onze milliards
L'Administration fonctionne en observant cinq grandes règles et prend de plus en plus exemple sur les pratiques du privé. Quitte à faire mieux.
01net.
le 11/01/06 à 07h00
Pas facile de prendre racine dans l'Administration. La plupart des fournisseurs et prestataires technologiques installés sur ce marché le savent.
Eux qui ont soumissionné sans discontinuer, et mis des années à se faire connaître et à convaincre les décideurs publics de signer des contrats. Ils s'amusent parfois de l'émerveillement des nouveaux venus qui découvrent cet Eldorado,
où près de 11 milliards d'euros s'investissent chaque année dans les technologies de l'information et de la communication. Un budget qui représente près de 15 % de la dépense informatique française, le secteur public venant en troisième
position derrière l'industrie, la finance et la distribution. Un budget parmi les plus dynamiques : il croît de près de 3 % l'an. Et pour lequel la stabilité contractuelle et la sécurité financière sont appréciées.
Entre l'activité de l'Administration centrale (ministères, structures de l'Etat, caisses nationales, agences, etc.), qui absorbe près de 60 % des dépenses, et l'activité territoriale (mairies, départements, régions, communautés,
etc.), qui s'en octroie 40 %, sans oublier la dépense hospitalière, éclatée et difficile à évaluer, qui doit représenter quelques centaines de millions d'euros, il y a de quoi séduire. Autant les grands éditeurs que les SSII ou les cabinets de
consultants de toutes tailles.
Les actions de lobbying ne suffisent pas
Nombre d'acteurs espèrent que leur notoriété et quelques actions de lobbying suffiront pour se tailler une place. Ils se trompent. L'Administration n'est pas un marché facile à capter. Comme en attestent les déboires de certains. Au
début des années 90, IBM veut s'implanter sur le segment des progiciels spécialisés pour les collectivités locales. Big Blue met le paquet. Successivement, il rachète Sedit (ex-filiale de Télésystèmes) et Info3D (ex-filiale de Presys), puis Gir
Belilla (ex-filiale de Bouygues) et Cloé (ex-filiale de Progi-Ouest).
L'ensemble, baptisé Sedit Marianne, est destiné à couvrir les besoins des 37 500 communes, 101 départements et 26 conseils régionaux français. Son PDG de l'époque, cadre supérieur chez IBM, affiche alors l'ambition
de capter la moitié du marché informatique territorial. Dix ans après, en juin 2004, l'objectif est loin d'être atteint. Et, sans fanfare, Sedit Marianne est revendu, avec ses 400 clients, au groupe Berger-Levrault. Même si l'opération n'est
pas financièrement un échec, elle marque la fin de la belle aventure d'IBM au pays de l'édition informatique territoriale.
Cette expérience, qui n'est pas unique, sert de leçon. Des mésaventures similaires s'observent aussi bien dans l'Administration centrale qu'hospitalière. La chose est entendue : au même titre que l'industrie, la finance ou la
grande distribution, l'Administration a ses propres règles, ses propres besoins, ses propres organisations. Qu'il faut connaître et respecter.
La première règle est une évidence parfois oubliée. Ce marché n'est pas unique. Il se décompose en de multiples segments très différents. Les besoins en comptabilité d'un ministère n'ont parfois rien à voir avec ceux d'une caisse
nationale ou d'une agence publique, ni avec ceux d'une mairie ou d'un hôpital. Les métiers pratiqués sont divers. Pour le comptable ou ingénieur, l'élu ou le fonctionnaire, les outils ne sont pas du tout les mêmes. La taille joue également un rôle.
Entre le ministère de l'Economie et des Finances et une petite ville de moins de 1000 habitants, les besoins diffèrent autant qu'entre une très grande entreprise et une PME artisanale.
Une autre règle est de prendre en compte les caractéristiques organisationnelles. Laurent Roudil, directeur commercial du secteur des services publics de Capgemini, en témoigne. ' Entre privé et public, sur le
fond, il n'y a pas fondamentalement de différences. Cependant, la manière dont on s'adresse au marché est distincte. Les organisations ne sont pas les mêmes, elles fonctionnent différemment. Avec l'Administration, nous sommes dans un modèle où
l'historique a son importance. '
Entièrement équipé par Bull au début des années 80, le public a progressivement diversifié ses fournisseurs. Aujourd'hui devenu privé, l'ex-constructeur national ne figure plus qu'au cinquième rang des prestataires. La concurrence est
rude. La préférence nationale n'est plus suffisante, seul le résultat prime. Quitte à externaliser certains processus.
Des cycles de décision déconnectées de l'urgence des sujets à traîter
La troisième règle est de savoir s'inscrire dans le tempo de l'Administration. Selon Antoine Brugidou, directeur des activités administration et service public chez Accenture : ' Le calendrier ne joue pas
de la même manière. Le processus d'achat et budgétaire est plus long. Et la culture différente. Davantage tournée vers la recherche d'un consensus. La gestion du management influe sur les projets, les enjeux. Avec, en sus, la difficulté d'avoir pour
but un retour sur investissement. ' Résultat, certains éditeurs prévoient un cycle d'implantation de trente-six mois, contre dix-huit dans le privé.
Plus pudiquement, Bruno Gonzales, directeur administration et services publics chez SAP, souligne que ' les cycles de décision s'inscrivent encore dans des cadres temporels souvent déconnectés de l'urgence des
sujets à traiter '. Mais cette différence-là tend elle aussi à se réduire.
Cela amoindrit la portée de la quatrième règle, qui est de répondre à des besoins spécifiques. ' Au début 2000, observe Laurent Roudil, la demande était moins
structurée. ' Davantage orientée sur le développement spécifique que vers le progiciel. Depuis, l'activité a connu un développement soutenu, régulier et significatif. Cette progression s'est accélérée dès que l'Administration
a décidé d'utiliser les technologies de l'information comme un levier d'accompagnement de ses réformes.
La dématérialisation et l'interopérabilité sont à l'ordre du jour. A l'image de la réactivité de l'Etat pour le volet informatique de la Loi organique relative aux lois de finance. Abandonnant toute idée de développement spécifique ou
de progiciel adapté, son projet Chorus repose entièrement sur les progiciels. Un PGI issu du privé en l'occurrence. A la mi-octobre 2005, l'Etat a encore innové en choisissant SAP pour gérer l'ensemble des ressources humaines de ses
ministères.
On le voit, sous la pression de l'objectif de l'e-Administration, les spécificités du public s'amoindrissent. Entre privé et public, selon Bruno Gonzales, il n'existerait plus de différences fondamentales, l'Administration ayant
souvent la maturité et des ambitions comparables au grandes entreprises. ' Le formalisme inhérent à sa structure, associée aux procédures du nouveau code des marchés publics, nous réserve même de bonnes surprises. Comme celle
d'améliorer très en amont notre capacité à comprendre les besoins de l'Administration et à y répondre avec les meilleures options, se réjouit Bruno Gonzales. Au-delà de la capacité à couvrir les besoins exprimés, le progiciel
applicatif fournit aussi un catalogue de " bonnes pratiques " qui, souvent, enrichissent la valeur du système d'information à mettre en place. '
Laurent Roudil y voit aussi de nouveaux avantages. ' Si l'on compare la mise en ?"uvre d'un projet d'intégration informatique dans le public et dans le privé, les différences ne sont pas fondamentales. Mais la
qualification de l'expression du besoin est plus importante dans le public. '
Tirer parti des expériences du privé et de l'étranger
' Pendant longtemps il était exclu de présenter des offres privées pour le public ', rappelle Antoine Brugidou. Sur les technologies, désormais, il n'y a plus de différence
opérationnelle. L'Administration peut reprendre les bénéfices des solutions du privé. Elle ne s'en prive pas. Les progiciels, typologies d'organisation et meilleures pratiques s'échangent entre les deux mondes. Un terrain d'entente que cultive
l'Adae (Agence pour le développement de l'administration électronique) et le Cigref (Club informatique des grandes entreprises françaises) en devenant partenaires.
Les solutions issues du privé couvrent aussi bien le matériel, l'architecture que le progiciel. Deux exceptions toutefois : le logiciel libre, que l'Etat soutient activement ; et certaines couches applicatives pour des
métiers de fonctionnaires, notamment territoriaux, très spécifiques.
Bruno Gonzales le souligne : l'Administration rechigne encore à prendre des risques. En tant qu'éditeur, ' il faut montrer, démontrer, s'engager. En bref, rassurer. ' Les références
constituent alors un gage de crédibilité. La nouveauté est qu'elles peuvent émaner du secteur public ou encore de l'étranger.
Cinquième et dernière règle, s'adapter à l'éclatement du marché des collectivités locales et du marché hospitalier. Cette dispersion a engendré une offre émanant d'acteurs spécifiques de petite à moyenne taille. En France, le secteur
public local est une niche pour de nombreux éditeurs et SSII spécialisés. De même, les petites administrations et les ministères ou hôpitaux de taille modeste représentent des marchés très émiettés. Insuffisamment structurés pour intéresser les
grands éditeurs. ' Les acheteurs ont des moyens limités, détaille Antoine Brugidou, alors que les grands éditeurs arrivent avec des solutions lourdes. '
Le secteur hospitalier, enfin, consomme aussi beaucoup de solutions locales. ' Il y a même un émiettement de l'offre qui fait qu'aucun grand fournisseur ne réussit à émerger réellement ',
analyse Antoine Brugidou. ' Alors même que la nécessité de modernisation de la gestion administrative des établissements ne fait plus débat, surenchérit Bruno Gonzales, la mobilisation associée n'est pas
encore perceptible. ' Les quelques projets engagés concernent rarement le pilotage financier et ne sont que trop peu assimilés à un levier de progrès par les directions générales.
Où passe le budget informatique de l'Administration
La dépense informatique française et celle de l'Administration (en milliards d'euros)
(Hors dépenses de l'administration hospitalière)
Evolution des dépenses de l'Administration en logiciels et services (en milliards d'euros)
De 2001 à 2005, la progression du marché informatique de l'Administration a atteint 18 %, contre 8 % en moyenne pour les autres secteurs en France. L'Etat, le secteur public local et la dépense hospitalière
représenteraient près de 15 % du chiffre d'affaires national pour les technologies de l'information. En 2004, le budget informatique de l'Administration centrale constitue 2,3 % de ses dépenses (276 milliards d'euros), celui de
l'administration locale 3,7 % (127 milliards).
Administrations : répartition de la dépense par postes
En matière de logiciels et services, l'externalisation progresse sans conteste. C'est le poste budgétaire qui devrait croître le plus d'ici deux à quatre ans. L'achat de progiciels progresse aussi significativement, preuve que le
spécifique n'est plus vraiment en vogue. Les dépenses dans les services spécialisés restent les plus importantes en volume.
Répartition de la dépense par destination
Un peu moins de la moitié de la dépense est consommée par le poste personnel. C'est également sur des projets internes que la dépense est la plus élevée. Cela montre que le secteur public a pour premier souci, comme l'on observe
également dans l'Administration électronique, de doter ses agents d'outils performants. Avant la réforme de ses modes de fonctionnement interne et de ses échanges avec les citoyens et les entreprises.
Un marché imperméable aux grands éditeurs
Atomisé, spécifique, régional, le marché informatique des collectivités territoriales diverge de celui de l'Administration centrale. Une vingtaine de PME prestataires spécialisées se le partagent. Les ténors se nomment Magnus, JVS
Groupe, Ciril ou Berger-Levrault. La quasi-totalité de leur chiffre d'affaires est réalisée dans l'informatisation des soixante-dix métiers des conseils régionaux et généraux, des mairies, centres d'action sociale ou groupements territoriaux.
Mis à part dans le matériel, l'infrastructure logicielle et les métiers (Autodesk en architecture, Esri en cartographie, Adobe en publication), les grands noms de l'informatique n'y figurent pas. Pendant longtemps le couple
Unix-Oracle a régné en maître. Transformé en progiciel par quelques éditeurs spécialisés, le système d'exploitation et la base de données ont séduit les mairies de plus de 10 000 habitants, les départements et les régions. Des PGI couvrant la
gestion financière, les ressources humaines et l'état-civil, les élections et l'action sociale ont été bâtis.
A l'époque, plus des trois quarts de cette informatique centralisée tournaient sur du matériel Bull. Seul IBM réussissait à capter quelques marchés importants. Les autres constructeurs américains, HP ou Unisys, l'allemand Siemens
ou l'anglais ICL se partageaient les miettes. Les plus petites mairies fonctionnaient alors sous Prologue. Cela a permis à une quinzaine de prestataires de prendre racine dès 1982, lors des première lois sur la décentralisation. Ils s'appelaient
alors Sinorg, Sincir, AFI, Gir Belilla. Et étaient concurrencés par des sociétés d'économie mixtes issues de collectivités publiques, comme la Siage, Icare ou Icorem.
En 2005, le paysage a évolué. La taille des machines a diminué et les constructeurs se nomment IBM, HP et Dell. Côté progiciel, les sociétés d'économie mixtes ont disparu, les éditeurs du début se sont regroupés, rachetés, mais
perdurent. Aucun grand du privé n'a réussi à s'implanter. SAP, par exemple, aimerait lancer une solution adaptée aux comptabilités M71 (région), M52 (département) ou M14 (mairies). Mais lapproche est très complexe. Il faut être relayé par un réseau
de partenaires locaux et adopter une approche pré-paramétrée des solutions.
Sur le terrain du conseil, pas de changement non plus. Là encore, les prestataires sont spécialisés, plutôt des petits cabinets ou des indépendants. Les grands noms comme Capgemini, Atos Origin ou IGS souhaiteraient décliner leurs
offres vers des projets limités en volume ou en budget. Mais ils hésitent encore.
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