Le démarrage contrarié des tiers de télétransmission
Plusieurs prestataires se disputent l'achemi- nement électronique sécurisé des documents entre collectivités locales et administrations centrales. Mais la dématérialisation commence à peine.
01net.
le 23/08/07 à 07h00
Ca chauffe dans l'administration électronique ! La concurrence fait rage entre les tiers de télétransmission (TDT) de l'Hexagone. Ces nouveaux prestataires de services proposent aux collectivités d'acheminer de façon électronique
et sécurisée, à la fois techniquement et juridiquement, leurs documents vers les administrations centrales. Pour autant, les projets progressent à pas comptés sur le terrain, et cela devrait durer encore quelque temps.
Les raisons sont multiples : les difficultés, tant techniques qu'organisationnelles, de la dématérialisation, la réticence de certaines collectivités devant des coûts induits, le caractère multipartenaire des projets (chambre des
comptes, collectivités, Minefi, préfecture, etc.), des cadres légaux encore incomplets (archivage électronique à la charge des collectivités, obligation de conserver les originaux papiers signés par les élus), les lacunes des administrations
centrales (le ministère de l'Intérieur ne sait pas vérifier les signatures électroniques des élus) ou encore l'absence de maturité des plates-formes techniques.
Les applications en matière d'e-administration sont nombreuses : contrôle de la légalité des actes des collectivités par les préfectures (programme Actes), transfert des pièces comptables vers le Trésor public (programme Hélios),
échange des données d'état civil, vérification des conditions d'attribution des aides sociales, etc.
Certains volumes sont importants. Le programme Actes correspond à huit millions d'actes par an, de plusieurs pages chacun. Hélios pèse cinq cents millions de pages annuelles pour cent dix mille collectivités et établissements publics
locaux (communes, centres d'action sociale, offices HLM, hôpitaux, syndicats communaux, etc.). À noter que sur ces cent dix mille prospects, seuls quatre mille seront réellement stratégiques de par leur taille pour les TDT.
La guerre des prix
Sur ces marchés, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), par l'intermédiaire de sa filiale CDC Confiance électronique européenne (CDC CEE), affronte plusieurs petites sociétés : l'Adullact (association en faveur des
logiciels libres), Omnikles, Forsup, SRCI et Atexo. Actes améliore la réactivité et la traçabilité. Hélios accélère les processus comptables mais réclame une dématérialisation en amont plus lourde.
En pratique, seul Actes jouit d'un déploiement avancé. Pour Hélios, on ne dénombre qu'une dizaine de sites expérimentant un TDT (même si de nombreuses collectivités utilisent déjà des moyens électroniques). Le plus avancé est le
conseil général des Yvelines. Le marché étant ouvert à la concurrence en ce qui concerne Actes depuis la fin de 2006, de nombreuses collectivités ont retenu leur prestataire. Certaines ont bénéficié d'Hélios dans la foulée, même si elles ne
l'exploitent pas encore. La guerre des prix bat son plein.
' La mairie de Nice [340 000 habitants, NDLR] vient de choisir un prestataire pour seulement 2 200 euros par an, transactions comprises ', se
désole l'un des fournisseurs. Un autre renchérit : ' Clermont-Ferrand [140 000 habitants, NDLR] a signé pour 2 000 euros par an, Toulouse [400 000 habitants,
NDLR] pour 4 000 euros, le conseil général des Alpes-Maritimes pour 6 000 euros. ' En six mois, les tarifs officiels des TDT ont été divisés par deux à dix. Cette chute des prix servira à capter
le maximum de clients, quitte à ce qu'ils ne soient rentables que lors de chantiers ultérieurs comme celui d'Hélios. Mais, là aussi, la déception risque de poindre.
Alors qu'Hélios est expérimenté depuis un an et demi, surtout par la CDC CEE, l'ouverture attendue en 2008 sera faible. Seules deux collectivités par département seront autorisées par la Direction générale de la comptabilité
publique (DGCP) à jouer les sites pilotes. Les premiers appels d'offres n'apparaîtront qu'à la fin de 2008. Et la situation va se tendre encore plus puisque la DGCP ouvrira un service de télétransmission Hélios gratuit. Il s'agit d'une
passerelle SSL, sans automatisation de la transmission ni archivage. Nombre de communes peuvent être intéressées.
Des avis partagés
' La bonne solution est d'utiliser la passerelle de la DGCP, confirme Alain Risson, maire de Gluiras (07) et spécialiste de ces questions. Elle aura toutes les qualités requises :
gratuité, sécurité, historisation des échanges dans les deux sens, accusé de réception. ' Un brin provocateur, il va même plus loin : ' Aujourd'hui, la transmission des flux comptables est simple,
gratuite et ne pose de problèmes à personne. Ils sont envoyés par courrier ordinaire et ils arrivent. On ne va pas inventer des choses ?" et en plus, chères ?" pour se compliquer la vie. On pourrait même mettre les flux Hélios en
pièce attachée à un e-mail, que l'on peut signer dans tous les navigateurs du marché. Il ne faut pas céder aux sirènes des idéologies dominantes. '
Une position qui ne convainc pas le conseil général des Yvelines. Celui-ci a opté pour un tiers de télétransmission (CDC CEE), car il veut un interlocuteur qui s'engage sur la disponibilité vingt-quatre heures sur vingt-quatre de
la transmission et sur la traçabilité, l'horodatage et la confidentialité des échanges. ' Nous avions expérimenté une connexion directe avec la préfecture dans le cadre du contrôle de légalité, se souvient Chrystèle
Hévin-Bonnet, responsable des TIC au conseil général des Yvelines, mais leurs horaires étaient différents des nôtres. Et en cas de non-transmission, nous devions veiller à relancer les transferts. C'était
inadapté. '
Mais, selon d'autres collectivités, c'est le TDT lui-même qui est inadapté car trop coûteux au vu de l'importance des volumes prévisibles. Elles évoquent un scénario où les documents seraient tenus à disposition de l'administration au
sein de leur système d'information.
Quoi qu'il en soit, l'important reste la marche ?" même à pas lents ?" vers l'électronique. Du côté des TDT, toutes les offres ne sont pas identiques. Il existe globalement des solutions accessibles comme des
portails sur Internet (CDC CEE, Adullact ou Omnikles). D'autres fonctionnent à la façon d'une messagerie (SRCI), avec un logiciel client sur le poste de travail, plus lourd à superviser mais plus souple que le mode portail pur.
Depuis plus récemment, il est possible d'intégrer le dialogue avec la plate-forme du TDT au sein du logiciel métier de la collectivité. Des éditeurs d'outils financiers comme Bull (à Vand?"uvre-lès-Nancy), Ciril (à Viroflay), Unilog
(CG des Yvelines) ou associés au contrôle de légalité comme Digitech (Yvelines) ont procédé de la sorte avec Fast. Enfin, il existe la passerelle de la DGCP à laquelle on se connecte via un simple navigateur Web.
Des difficultés résolues
En ce qui concerne les portails, on distingue l'offre de l'Adullact ou d'Omnikles, où le serveur peut être hébergé à son gré (chez la collectivité ou un prestataire) de celle de Fast où cette option n'existe pas. Enfin, la plate-forme
de l'Adullact est commercialisée en open source. Son code source est fourni, seule sa maintenance est facturée. Il faut enfin vérifier l'interopérabilité de la plate-forme avec la solution de signature électronique de la
collectivité, qu'il s'agisse de signer les documents ou de s'authentifier pour la transmission, et la nature des certificats nécessaires (nominatif par agent ou par rôle).
Alors que la numérisation des flux débute, il y a pourtant une plate-forme qui fait déjà figure d'ancêtre. Il s'agit de Fast. Conçue dès 2002, elle est expérimentée depuis près de trois ans. Elle est ambitieuse en termes de
services couverts. Les avis sont partagés la concernant. Si certains se montrent satisfaits, d'autres critiquent le mauvais fonctionnement des interfaces de signature électronique, ou les temps de réponse trop longs, alors même qu'il y a encore peu
d'utilisateurs.
Des difficultés qui, selon la CDC CEE, sont résolues grâce au changement de version majeur intervenu à la mi-mai 2007. Le code fonctionnant sous Solaris et sur un serveur d'applications J2EE d'Oracle a été porté sous Linux,
avec un serveur d'applications Tomcat, tout en restant appuyé sur une base Oracle. De trois serveurs Sun Microsystems, la CDC CEE a basculé sur une vingtaine de lames x86 de HP. Les fichiers XML de plus de 5 Mo peuvent désormais être
signés.
La montée en charge a aussi été améliorée. Il y avait en mai mille transactions par jour sur Fast, essentiellement pour du contrôle de légalité, indique la direction technique. Un acte comptant en moyenne cinq pages, cela signifie un
flux quotidien de cinq mille pages. Ce qui reste un volume faible. La nouvelle plate-forme a été validée pour six fois plus, soit trente mille transactions ou cent cinquante mille pages. De plus, cent cinquante utilisateurs y accédant simultanément
n'occupent que 20 % de sa capacité. Cela suffira-t-il ? Les mois qui viennent seront décisifs.
' Bien sûr, il y a eu des soucis sur Fast, reconnaît Emmanuel Spinat, en charge du pôle dématérialisation Hélios à la DGCP. Notamment en ce qui concerne la signature des flux XML. Mais
le marché est jeune et les expérimentations sont là pour ça. J'ai été averti du changement de version. On en saura plus sur la prise en charge des flux comptables dans les prochains mois, grâce aux tests avec différents éditeurs et des collectivités
de toutes tailles. Je suis plutôt optimiste. ' Affaire à suivre.
Si vous êtes pressé
La dématérialisation des échanges dans la sphère publique démarre. Le programme Actes de contrôle de légalité est ouvert à la concurrence depuis la fin de 2006.
Le programme Hélios propose la dématérialisation des titres, mandats et bordereaux, ainsi que des pièces justificatives vers le Trésor public. Une dizaine de sites l'expérimente.
Les collectivités se heurtent à la difficulté de dématérialiser leurs flux internes si elles veulent bénéficier totalement de ces nouveaux programmes.
La concurrence est sévère entre les tiers de télétransmission. Sans compter qu'il existe des alternatives moins coûteuses.
La télétransmission dans la sphère publique
Six prestataires de télétransmission ont été homologués dans le cadre du programme Actes : Adullact, Atexo, CDC CEE, Forsup, Omnikles et SRCI. Un agrément est attendu prochainement pour Hélios.
La CDC CEE avantagée ?
La CDC CEE jouit d'une position particulière : l'adossement à la puissante Caisse des dépôts et un budget d'investissement non communiqué mais déjà conséquent pour ces trois dernières années. Elle emploie quarante
personnes, dont dix commerciaux auprès des collectivités. Une équipe surdimensionnée selon certains, à l'heure où le marché démarre à peine et en pleine guerre des prix. La plate-forme Fast a par ailleurs longtemps bénéficié d'une antériorité pour
les tests d'Actes auprès des préfectures et a quasi trusté les expérimentations Hélios.
Vu le contexte actuel, la société sera-t-elle rentable un jour ? ' Nous sommes en avance sur notre business plan, répond Vincent Roux-Trescases, président du directoire de CDC CEE.
Le marché est émergent. Il pèsera 15 à 20 millions d'euros par an d'ici à trois ou quatre ans. Les niveaux de prix actuels ne résultent pas seulement d'un phénomène de concurrence, mais aussi du fait que les volumétries ne sont pas
encore à l'étiage. '
N'y a-t-il pas un déséquilibre entre la CDC CEE et ses concurrents aux moyens plus limités ? ' En l'absence de connaissance des situations des concurrents, je me garderai de conclure. Mais nous
fonctionnons comme n'importe quelle petite entreprise. Par ailleurs, nous sommes sur des marchés réglementés par le code des marchés publics et nous respectons les règles du jeu. Quant à l'information des collectivités, les préfectures sont engagées
à convier tous les tiers de télétransmission. Des dizaines de réunion se sont tenues. '
En ce qui concerne les expérimentations Hélios, ' Fast a été la seule plate-forme opérationnelle jusqu'alors, justifie, pour sa part, Emmanuel Spinat, de la DGCP. Mais nous sommes prêts
à expérimenter avec tout autre tiers de dématérialisation, dès lors qu'une collectivité en fera la demande. '
Actes et Hélios partiellement mis en ?"uvre
Pour diverses raisons, les programmes Actes et Hélios sont loin d'être menés jusqu'au bout de leur cadre légal. Actes ne concerne pour l'instant que le contrôle de légalité des délibérations, et pas encore les pièces des marchés
publics. Quant à Hélios, la plupart des expérimentations concernent sa version 1. Dans de nombreux cas, on vérifie alors que les flux sont corrects sans que le Trésor public les utilise réellement, les modes de communication antérieurs étant
conservés.
La mise en ?"uvre de la version 2 pâtit de la nécessité de disposer de données comptables dématérialisées et d'y adjoindre autant que possible les factures. La plate-forme Fast ne traite Hélios 2 que depuis
mai 2007. Omnikles le fera en juillet.
C'est le conseil général des Yvelines qui a mis en ?"uvre le premier la transmission des pièces justificatives de paie de ses 2 500 agents, ainsi que la transmission des justificatifs d'aide sociale depuis le portail
Fast. La dématérialisation des titres de recette et les factures seront traitées à la fin de 2007 dans son logiciel financier.
Dans le domaine social, le téléservice de demande d'allocation personnalisée d'autonomie sera testé cet été. La demande sera faite par les centres communaux d'action sociale via un portail, puis transmise à travers Fast dans le
logiciel d'aide sociale du conseil général.
Lexique
PES (protocole d'échange standard)
Hélios s'appuie sur le PES et des schémas XML décrivant les échanges entre l'ordonnateur (collectivité) et le comptable du Trésor : PESdépenses, PESrecettes, PESfactures, etc.
PES 1 et PES 2
Hélios existe en deux versions. La version 1 consiste à transmettre les données de paie des agents des collectivités. La version 2 comprend la signature électronique des bordereaux et le transfert des pièces
justificatives.
TDT (tiers de télétransmission)
Prestataire de services qui achemine les flux documentaires pour le compte des collectivités. Un point fort d'un TDT est l'interopérabilité : sa plate-forme achemine tout type de document vers tout type d'administration.
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